博弈论视角下地方政府执行力的提升问题

〔摘要〕 从博弈论角度而言，中央政府和地方政府之间的关系符合委托—代理关系的关键特征。从委托人——中央政府和代理人——地方政府之间的博弈关系来看，地方政府作为中央政府的执行机关，在执行中央政令时有可能拒绝接受委托，或虽然接受委托但执行不到位，从而导致政策执行阻滞。治理地方政府执行过程中存在的问题，应注重“激励相容约束”和“参与约束”两个重要因素，并通过加强中央与地方之间的信任合作，改善地方政府绩效考评的方式方法，正视地方的合理利益，强化地方政府的责任意识等，以提升地方政府的执行力。
　　〔关键词〕 博弈论，中央政府，地方政府，执行力
　　　　 一、问题的提出
　　 执行力是政府工作的生命力，提升政府执行力，对于改进政府形象、建设服务型政府有着重要的作用。“如果执行者玩忽职守或放弃自己应有的职责，导致法律无法执行时，行政权力就失去了合法性，而且法律一停止，暴政就开始了，国家也就无法正常运行了。” 〔1 〕 （P132 ）由此可知执行力的强弱对政府的重要性。近年来，各地不断优化政府结构，转变政府职能，完善行政运行机制，政府的执行力较之以前有了大幅度的提升。但仍有一些地方政府的执行力不能令人满意，政府部门及其工作人员执行偏向、执行不力、执行低效，不能有效完成政府的既定目标和任务，甚至出现了“政令出不了中南海”的极端现象。对此，学界已从法学、政治学、行政管理学、经济学和社会学等多个学科视角作了较为深入的研究剖析，研究成果较为丰富，但“大部分学者对地方政府执行力的研究基于描述性分析，在本质上是一个归纳的过程。研究重定性分析和规范研究，而对定量分析没有予以应有的重视” 〔2 〕。定量分析比定性分析更加精确与精细，也更具有说服力。本文试图引入现代经济学中委托人和代理人之间的博弈关系来对地方政府执行过程作一量化模型分析，探寻制约地方政府执行力的因素，在此基础上提出提升地方政府执行力的相应建议。
　　 二、博弈论视角下制约地方政府执行力的因素分析
　　 我国宪法规定，地方各级政府是地方各级国家权力机关的执行机关，它们对本级人民代表大会负责并报告工作。地方各级政府机关对上一级国家行政机关负责并报告工作，全国各级地方政府服从国务院。因此，我们可以将地方政府看作同级人大和中央政府的执行机关。本文仅分析地方政府作为中央政府的执行机关在执行中央政令时的情况。从博弈论来看，中央政府和地方政府之间的关系符合委托—代理关系的关键特征：“委托方的利益与被委托方的行为有密切关系，但委托方不能直接控制被委托方的行为，甚至对被委托方工作的监督也有困难，能通过报酬等间接影响被委托方的行为”。〔3 〕 （P130-131 ）中央政府就是我们这里所说的委托方，也被称为“委托人”，地方政府是被委托方，也被称为“代理人”。下面我们将用中央政府和地方政府之间的这种委托人和代理人之间的博弈关系来分析地方政府的执行过程。
　　 假设中央政府和地方政府之间的委托关系是基于一种“标准合同”（如中央文件、政策法规等），中央政府的选择（博弈论中将其称作“策略集”，下同）是提供或不提供这份合同，选择或不选择支付给地方政府的报酬（如政治上

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