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集体建设用地流转中的产权体系重构与政策设计
集体建设用地流转中的产权体系重构与政策设计
作者:danjiang 来源:本站原创 点击: 日期:2012-1-23 13:27:20 ★★★
摘要：集体建设用地流转实践中出现的系列问题已昭示，积极稳妥地推进集体建设用地流转的关键在于构筑与城乡经济发展相适应的集体建设用地产权体系，并建立健全相应的流转与退出政策机制。因此，从产权分立和分类管理的视角，对集体建设用地使用权进行产权体系重构，确定其产权主体，并对其使用权的获取、流转与退出机制进行科学的设计，对其增值收益进行合理的分配有着至关重要的意义。
关键词：集体建设用地；流转；产权体系；重构；政策设计
中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2011)06—0072—05
坚持农村土地集体所有制不变，实行土地所有权与使用权（经营权）相分离，是我国农村土地产权制度的核心。近年来学术界围绕集体建设用地流转过程中的产权主体虚置、城乡土地产权市场二元分割、土地增值收益分配不公、农民主体性地位丧失、流转的公平与效率等问题，以及与此相应的改革对策与优化路径的系列研究都非常多，但究竟该如何改革仍然是众说纷纭。笔者认为，上述诸多问题的关键就在于现行的集体建设用地的产权体系结构不适应城乡经济发展的需要，且缺乏完善的流转与退出机制。因此，有必要对集体建设用地的产权体系进行重构，对集体建设用地产权主体的确定，产权的获取、流转以及退出机制等政策适时进行调整。
一、产权体系的重构及权能设定
一项完整的土地产权应包括土地的占有权、使用权、收益权、处分权。集体建设用地的产权与国有产权、私人产权、法人产权相对，是一种公共产权；集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。为此，根据现代产权理论和物权理论，本文将集体建设用地的产权主要归置为所有权、用益物权、担保物权三组权利束（如下图）。
（一）三组权束的解释
1.所有权。所有权是财产所有人对自己所有的财产依法进行全面支配的物权，它是一种自物权。集体建设用地是农村集体土地的重要构成部分，由于集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，所以集体建设用地的所有权仍然归集体所有。为此，此项权利可以称之为集体所有权。2.用益物权。用益物权是以物的使用收益为目的而设立的物权。集体建设用地的用益物权主要包括地上权、空中权、地下权、地役权、公益性集体建设用地使用权、宅基地使用权、经营性集体建设用地使用权、转让权、租赁权、发展权。
3.担保物权。担保物权，又叫做价值权，是指权利人直接支配标的物的交换价值用以担保其债权的实现的他物权。担保物权是以保证债务的履行，债权的实现为目的而设立的物权。全面彰显集体建设用地的交换价值，实现集体建设用地与城镇国有建设用地的同权，应该赋予抵押权。
（二）关键权能的设定
按照现行《土地管理法》的规定，我国农村集体建设用地主要包括乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地。根据土地使用的目的和性质的不同，集体建设用地实质被分割成为公益性建设用地、经营性建设用地和宅基地三大板块。公益性集体建设用地使用权人、经营性集体建设用地使用权人和宅基地使用权人，各自对其依法取得的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。依目前我国集体建设用地流转实际而言，突出的矛盾也集中在公益性集体建设用地、宅基地、经营性集体建设用地的使用权上。因此，设定好此三项关键使用权的权能至关重要。
1.公益性集体建设用地使用权。公益性集体建设用地使用权是因公益性项目而对集体所有的非农业用地进行占有、使用、收益的用益物权。公益性集体建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。
2.宅基地使用权。宅基地使用权是指公民个人在依法取得的国家所有或集体组织所有的土地上建筑房屋并居住使用的权利。宅基地使用权须按法定程序取得；宅基地使用权可以转让，但须遵守法律、法规的有关规定，宅基地使用权不得单独转让，而只能随房屋产权的转让而转让；当事人之间非法转让空闲宅基地的任何协议均属无效行为，宅基地所有人有权收回其非法转让的宅基地。
3.经营性集体建设用地使用权。经营性集体建设用地使用权是因经营性项目而对集体所有的非农业用地进行占有、使用、收益的用益物权。经营性集体建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。
二、集体建设用地流转的政策设计
深化推进集体建设用地流转，除了构建科学合理的集体建设用地产权体系外，还必须建立健全集体建设用地使用权流转的政策制度。其中关键在于做好集体建设用地产权主体的确定，使用权的获取、流转以及退出机制设计。
（一）产权主体的确定
1.公益性集体建设用地产权主体的确定。公益性集体建设用地对农村发展具有重要的社会价值作用，可替代性差。为此，公益性集体建设用地的产权主体应归属到农民集体，由农民集体行使所有权。乡（镇）政府、村两委无权独立决定公益性集体建设用地使用权的流转，在不改变使用性质或用途的前提下，公益性集体建设用地使用权的流转应征得村集体三分之二成员的同意。公益性集体建设用地作为整体性公共资产，其所产生的公共收益应归属全体村集体成员，相应的增值收益不宜作为份额财产收入在村集体成员间直接分配，而应纳入村集体公共财政收支体系或者作为保障性社会福利按成员权共享。
2.经营性集体建设用地产权主体的确定。经营性集体建设用地的产权主体应归属为村集体成员，具体执行可落实到农户家庭。凡是户籍在
关键词：集体建设用地；流转；产权体系；重构；政策设计
中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2011)06—0072—05
坚持农村土地集体所有制不变，实行土地所有权与使用权（经营权）相分离，是我国农村土地产权制度的核心。近年来学术界围绕集体建设用地流转过程中的产权主体虚置、城乡土地产权市场二元分割、土地增值收益分配不公、农民主体性地位丧失、流转的公平与效率等问题，以及与此相应的改革对策与优化路径的系列研究都非常多，但究竟该如何改革仍然是众说纷纭。笔者认为，上述诸多问题的关键就在于现行的集体建设用地的产权体系结构不适应城乡经济发展的需要，且缺乏完善的流转与退出机制。因此，有必要对集体建设用地的产权体系进行重构，对集体建设用地产权主体的确定，产权的获取、流转以及退出机制等政策适时进行调整。
一、产权体系的重构及权能设定
一项完整的土地产权应包括土地的占有权、使用权、收益权、处分权。集体建设用地的产权与国有产权、私人产权、法人产权相对，是一种公共产权；集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。为此，根据现代产权理论和物权理论，本文将集体建设用地的产权主要归置为所有权、用益物权、担保物权三组权利束（如下图）。
（一）三组权束的解释
1.所有权。所有权是财产所有人对自己所有的财产依法进行全面支配的物权，它是一种自物权。集体建设用地是农村集体土地的重要构成部分，由于集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，所以集体建设用地的所有权仍然归集体所有。为此，此项权利可以称之为集体所有权。2.用益物权。用益物权是以物的使用收益为目的而设立的物权。集体建设用地的用益物权主要包括地上权、空中权、地下权、地役权、公益性集体建设用地使用权、宅基地使用权、经营性集体建设用地使用权、转让权、租赁权、发展权。
3.担保物权。担保物权，又叫做价值权，是指权利人直接支配标的物的交换价值用以担保其债权的实现的他物权。担保物权是以保证债务的履行，债权的实现为目的而设立的物权。全面彰显集体建设用地的交换价值，实现集体建设用地与城镇国有建设用地的同权，应该赋予抵押权。
（二）关键权能的设定
按照现行《土地管理法》的规定，我国农村集体建设用地主要包括乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地。根据土地使用的目的和性质的不同，集体建设用地实质被分割成为公益性建设用地、经营性建设用地和宅基地三大板块。公益性集体建设用地使用权人、经营性集体建设用地使用权人和宅基地使用权人，各自对其依法取得的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。依目前我国集体建设用地流转实际而言，突出的矛盾也集中在公益性集体建设用地、宅基地、经营性集体建设用地的使用权上。因此，设定好此三项关键使用权的权能至关重要。
1.公益性集体建设用地使用权。公益性集体建设用地使用权是因公益性项目而对集体所有的非农业用地进行占有、使用、收益的用益物权。公益性集体建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。
2.宅基地使用权。宅基地使用权是指公民个人在依法取得的国家所有或集体组织所有的土地上建筑房屋并居住使用的权利。宅基地使用权须按法定程序取得；宅基地使用权可以转让，但须遵守法律、法规的有关规定，宅基地使用权不得单独转让，而只能随房屋产权的转让而转让；当事人之间非法转让空闲宅基地的任何协议均属无效行为，宅基地所有人有权收回其非法转让的宅基地。
3.经营性集体建设用地使用权。经营性集体建设用地使用权是因经营性项目而对集体所有的非农业用地进行占有、使用、收益的用益物权。经营性集体建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。
二、集体建设用地流转的政策设计
深化推进集体建设用地流转，除了构建科学合理的集体建设用地产权体系外，还必须建立健全集体建设用地使用权流转的政策制度。其中关键在于做好集体建设用地产权主体的确定，使用权的获取、流转以及退出机制设计。
（一）产权主体的确定
1.公益性集体建设用地产权主体的确定。公益性集体建设用地对农村发展具有重要的社会价值作用，可替代性差。为此，公益性集体建设用地的产权主体应归属到农民集体，由农民集体行使所有权。乡（镇）政府、村两委无权独立决定公益性集体建设用地使用权的流转，在不改变使用性质或用途的前提下，公益性集体建设用地使用权的流转应征得村集体三分之二成员的同意。公益性集体建设用地作为整体性公共资产，其所产生的公共收益应归属全体村集体成员，相应的增值收益不宜作为份额财产收入在村集体成员间直接分配，而应纳入村集体公共财政收支体系或者作为保障性社会福利按成员权共享。
2.经营性集体建设用地产权主体的确定。经营性集体建设用地的产权主体应归属为村集体成员，具体执行可落实到农户家庭。凡是户籍在
文章录入：danjiang 责任编辑：danjiang
