中国林业实现可持续发展的法制分析

摘要:在国民经济可持续发展过程中,林业的可持续发展具有举足轻重的地位和作用。中国已确立21世纪实施林业可持续发展战略的目标和任务,但面临的问题突出,形势严峻。如何早日实现中国林业的可持续发展,需要全社会的关注和努力,需要国家实施“依法治林”的方针,用法制予以保障。
　　关键词:林业;可持续发展;法制
　　中图分类号:F326.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)15-0082-03
　　
　　新世纪上半叶中国林业发展的总体战略思想,即确立以生态建设为主的林业可持续发展道路,建立以森林植被为主体的国土生态安全体系,建设山川秀美的生态文明社会。由于中国是一个少林的国家,在林业可持续发展的征程上还面临诸多问题和困难。为此,实现林业可持续发展的任务艰巨,需要我们遵从林业发展的客观规律,不断探索现代林业发展的有效法制对策。
　　
　　一、中国林业实施可持续发展战略的探索历程
　　林业可持续发展战略是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与林业发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》确立的。在1997年土耳其安塔利亚召开的第十一届世界林业大会上,会议主题确定为“森林可持续发展——迈向21世纪”。从此,实现林业的可持续发展成为国际社会的共同目标和追求。
　　中国林业实施可持续发展战略可以上溯到20世纪50年代。新中国成立不久,中国就非常重视林业的发展,提出了“普遍护林,重点造林,合理采伐,合理利用”的方针。20世纪60年代,中国又提出了“以营林为基础,采育结合,造管并举,综合利用,多种经营”的方针。党的十一届三中全会以后,由于国民经济工作重点的转移,林业经营方针做了适当的调整,简称为“一下一稳三上”,即原木产量要下降并稳定在一定水平上,更新造林和抚育要上,综合利用要上,新林区的开发要上。由于该方针并未达到预期的效果,1984年又提出了新的经营方针,即认真贯彻以营林为基础、普遍护林,大力造林,采育结合,永续利用。继巴西里约热内卢召开的联合国环境与林业发展大会之后,中国于1994年制定了《中国21世纪》,1995年又制定了《中国21世纪议程——林业行动计划》。至此,正式确立了中国林业实施可持续发展战略的目标任务和方针政策。
　　可见,中国林业可持续发展战略的确立和实施是林业历史演绎的结果,是林业自身发展的选择,也是与国际社会接轨的需要。
　　
　　二、中国林业实现可持续发展所面临的现实难题
　　建国以来、特别是改革开放二十多年来,党和国家十分重视林业工作,采取了一系列政策措施,林业建设取得了辉煌的成绩。“三北”、长江中上游、沿海等防护林建设工程进程加快,森林、湿地和野生动植物资源保护得到加强。各类商品林基地建设方兴未艾,林产工业发展迅速。森林资源的培育、管理、保护和利用等方面的政策法律制度也在逐步地完善。
　　但是,中国林业现状不容乐观,形势依然严峻,同新世纪国民经济发展对林业建设的要求相比,尚存很大的差距。目前,中国林业要实现可持续发展面临的现实难题可以概括为以下两个方面:
　　(一)林业发展的自身困境
　　1.森林资源总量不足,分布不均。有数据表明,中国森林覆盖率16.55%,只相当于世界森林覆盖率27%当中的61%;全国人均占有森林面积为0.128公顷,相当于世界人均占有量0.6公顷的21.3%;人均森林蓄积9.048立方米,仅占世界人均蓄积72立方米的1/8[1]。而且森林资源主要分布在东部地区,东部11省(区、市)平均森林覆盖率达30.95%,是全国平均水平的1.9倍;西部12省(区、市)平均森林覆盖率仅为11.99%,是全国平均水平的22.7%。
　　 2.森林质量差,结构不合理。中国森林的生产力水平低,如以单位面积蓄积量和生物量计,只及世界水平的2/3,比林业发达国家的平均水平低1～2倍;如以单位面积生长量计,也
转贴于原上草论文网www.yscbook.com只有3 m3/h m2.a多一点,大大低于林业发达国家5～7 m3/h m2.a的水平。现在的林业结构也相当的不合理,如林地利用结构不合理,林业用地有效利用率只有52%,在林业用地中,无林地占22%,疏林地和灌木林地占16%;林种结构不合理,用材林面积占77%,薪炭林面积只占3%;林龄结构不合理,幼龄林和中龄林居多,两者面积达71.12%,可利用的成过熟林资源趋于枯竭[2]。
　　3.乱砍滥伐严重,生态环境恶化。中国每年都规定一定的林木采伐限额,但并没能有效控制森林采伐幅度。每年的超限额采伐量达到8 000多万立方米,超过限额的1/3[3]。目前,中国生态状况局部有所改善,但整体恶化趋势尚未得到根本扭转,土地荒漠化加剧,水土流失严重、旱涝灾害频仍、病虫鼠害严重等。有资料表明,全国荒漠化土地面积262万平方公里,相当于国土面积的27%,并且每年以2 460万平方公里的速度在扩展。其中,沙漠和沙漠化面积达170多万平方公里,占国土面积的17.85%[4];水土流失面积达367万平方公里,且强度不断增加,年均增加水土流失面积达1万平方公里[5];1998年的全国性洪灾不同程度地涉及到29个省(区、市),受灾人口达2.23亿,直接经济损失达3 072亿元[4];全国年发生森林病虫害1.2亿亩,减少年林木生长量1 700万平方米,经济损失达50多亿元,远超过森林火灾损失[4]。
　　(二)林业政策法制建设的滞后
　　1.林业发展的体制不顺。林业可持续发展涉及经济、资源、环境、社会等领域,需要有综合的协调决策体系,由一个综合部门来牵头、协调各部门的行动,从发展决策、发展规范、发展实施方案上进行协调,实现森林资源、生态环境和社会经济的良性循环发展。目前,中国从中央到地方虽已意识到这一问题,但困难不小。一是各有关部门缺乏有效的协调关系,更谈不上建立通畅的协作运行机制;二是部门和地方条块分割使林业可持续发展的宏观决策往往缺乏综合、长远的考虑;三是林业可持续发展的行为主体责、权、利关系不明确,作为市场主体的个人、企业在追求利益最大化的过程中,往往破坏了森林资源和生态环境,而政府管理部门往往为了经济政绩不惜牺牲林业发展的长期投入和生态效益。
　　2.退耕还林政策得不到切实执行。现在实行的退耕还林政策是由政府操作的政府行为,各级政府官员由下而上上报退耕还林面积,再自上而下下拨粮食。在政策的执行过程中,由于缺乏有效的监督制约,基层政府出于地方利益、个人利益,往往会发生基层官员与农民合谋欺骗上级的事情。一方面,农民虚报退出的耕地面积,拿到补助。另一方面,他们还林积极性不大,加上自然条件和经济条件的限制,导致种植林木效率不高,成活率低。
　　3.林业权属制度不完善。中国森林资源绝大部分属于国家和集体所有,但使用森林资源的权利一般由国有林工局和林场享有。这种所有权与中国林业实现可持续发展的法制思考

摘要:在国民经济可持续发展过程中,林业的可持续发展具有举足轻重的地位和作用。中国已确立21世纪实施林业可持续发展战略的目标和任务,但面临的问题突出,形势严峻。如何早日实现中国林业的可持续发展,需要全社会的关注和努力,需要国家实施“依法治林”的方针,用法制予以保障。
　　关键词:林业;可持续发展;法制
　　中图分类号:F326.2文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)15-0082-03
　　
　　新世纪上半叶中国林业发展的总体战略思想,即确立以生态建设为主的林业可持续发展道路,建立以森林植被为主体的国土生态安全体系,建设山川秀美的生态文明社会。由于中国是一个少林的国家,在林业可持续发展的征程上还面临诸多问题和困难。为此,实现林业可持续发展的任务艰巨,需要我们遵从林业发展的客观规律,不断探索现代林业发展的有效法制对策。
　　
　　一、中国林业实施可持续发展战略的探索历程
　　林业可持续发展战略是1992年在巴西里约热内卢召开的联合国环境与林业发展大会通过的《关于森林问题的原则声明》确立的。在1997年土耳其安塔利亚召开的第十一届世界林业大会上,会议主题确定为“森林可持续发展——迈向21世纪”。从此,实现林业的可持续发展成为国际社会的共同目标和追求。
　　中国林业实施可持续发展战略可以上溯到20世纪50年代。新中国成立不久,中国就非常重视林业的发展,提出了“普遍护林,重点造林,合理采伐,合理利用”的方针。20世纪60年代,中国又提出了“以营林为基础,采育结合,造管并举,综合利用,多种经营”的方针。党的十一届三中全会以后,由于国民经济工作重点的转移,林业经营方针做了适当的调整,简称为“一下一稳三上”,即原木产量要下降并稳定在一定水平上,更新造林和抚育要上,综合利用要上,新林区的开发要上。由于该方针并未达到预期的效果,1984年又提出了新的经营方针,即认真贯彻以营林为基础、普遍护林,大力造林,采育结合,永续利用。继巴西里约热内卢召开的联合国环境与林业发展大会之后,中国于1994年制定了《中国21世纪》,1995年又制定了《中国21世纪议程——林业行动计划》。至此,正式确立了中国林业实施可持续发展战略的目标任务和方针政策。
　　可见,中国林业可持续发展战略的确立和实施是林业历史演绎的结果,是林业自身发展的选择,也是与国际社会接轨的需要。
　　
　　二、中国林业实现可持续发展所面临的现实难题
　　建国以来、特别是改革开放二十多年来,党和国家十分重视林业工作,采取了一系列政策措施,林业建设取得了辉煌的成绩。“三北”、长江中上游、沿海等防护林建设工程进程加快,森林、湿地和野生动植物资源保护得到加强。各类商品林基地建设方兴未艾,林产工业发展迅速。森林资源的培育、管理、保护和利用等方面的政策法律制度也在逐步地完善。
　　但是,中国林业现状不容乐观,形势依然严峻,同新世纪国民经济发展对林业建设的要求相比,尚存很大的差距。目前,中国林业要实现可持续发展面临的现实难题可以概括为以下两个方面:
　　(一)林业发展的自身困境
　　1.森林资源总量不足,分布不均。有数据表明,中国森林覆盖率16.55%,只相当于世界森林覆盖率27%当中的61%;全国人均占有森林面积为0.128公顷,相当于世界人均占有量0.6公顷的21.3%;人均森林蓄积9.048立方米,仅占世界人均蓄积72立方米的1/8[1]。而且森林资源主要分布在东部地区,东部11省(区、市)平均森林覆盖率达30.95%,是全国平均水平的1.9倍;西部12省(区、市)平均森林覆盖率仅为11.99%,是全国平均水平的22.7%。
　　 2.森林质量差,结构不合理。中国森林的生产力水平低,如以单位面积蓄积量和生物量计,只及世界水平的2/3,比林业发达国家的平均水平低1～2倍;如以单位面积生长量计,也
转贴于原上草论文网www.yscbook.com只有3 m3/h m2.a多一点,大大低于林业发达国家5～7 m3/h m2.a的水平。现在的林业结构也相当的不合理,如林地利用结构不合理,林业用地有效利用率只有52%,在林业用地中,无林地占22%,疏林地和灌木林地占16%;林种结构不合理,用材林面积占77%,薪炭林面积只占3%;林龄结构不合理,幼龄林和中龄林居多,两者面积达71.12%,可利用的成过熟林资源趋于枯竭[2]。
　　3.乱砍滥伐严重,生态环境恶化。中国每年都规定一定的林木采伐限额,但并没能有效控制森林采伐幅度。每年的超限额采伐量达到8 000多万立方米,超过限额的1/3[3]。目前,中国生态状况局部有所改善,但整体恶化趋势尚未得到根本扭转,土地荒漠化加剧,水土流失严重、旱涝灾害频仍、病虫鼠害严重等。有资料表明,全国荒漠化土地面积262万平方公里,相当于国土面积的27%,并且每年以2 460万平方公里的速度在扩展。其中,沙漠和沙漠化面积达170多万平方公里,占国土面积的17.85%[4];水土流失面积达367万平方公里,且强度不断增加,年均增加水土流失面积达1万平方公里[5];1998年的全国性洪灾不同程度地涉及到29个省(区、市),受灾人口达2.23亿,直接经济损失达3 072亿元[4];全国年发生森林病虫害1.2亿亩,减少年林木生长量1 700万平方米,经济损失达50多亿元,远超过森林火灾损失[4]。
　　(二)林业政策法制建设的滞后
　　1.林业发展的体制不顺。林业可持续发展涉及经济、资源、环境、社会等领域,需要有综合的协调决策体系,由一个综合部门来牵头、协调各部门的行动,从发展决策、发展规范、发展实施方案上进行协调,实现森林资源、生态环境和社会经济的良性循环发展。目前,中国从中央到地方虽已意识到这一问题,但困难不小。一是各有关部门缺乏有效的协调关系,更谈不上建立通畅的协作运行机制;二是部门和地方条块分割使林业可持续发展的宏观决策往往缺乏综合、长远的考虑;三是林业可持续发展的行为主体责、权、利关系不明确,作为市场主体的个人、企业在追求利益最大化的过程中,往往破坏了森林资源和生态环境,而政府管理部门往往为了经济政绩不惜牺牲林业发展的长期投入和生态效益。
　　2.退耕还林政策得不到切实执行。现在实行的退耕还林政策是由政府操作的政府行为,各级政府官员由下而上上报退耕还林面积,再自上而下下拨粮食。在政策的执行过程中,由于缺乏有效的监督制约,基层政府出于地方利益、个人利益,往往会发生基层官员与农民合谋欺骗上级的事情。一方面,农民虚报退出的耕地面积,拿到补助。另一方面,他们还林积极性不大,加上自然条件和经济条件的限制,导致种植林木效率不高,成活率低。
　　3.林业权属制度不完善。中国森林资源绝大部分属于国家和集体所有,但使用森林资源的权利一般由国有林工局和林场享有。这种所有权与论文联盟Www.LWlm.com使用权的分离看似适合林业的发展和保护的需要,其实不然。国家、集体享有森林资源的所有权,但经营权一般是由集体、集体组织成员或其他私人通过承包、租赁等方式享有。由于经营者都是市场主体经济人,他们经营森林资源需要支付成本,有权收回投资乃至获利,这是市场机制运行正常化的必然要求。但是,经营者一方面可能担心国家政策的变动影响利益而伤失经营的积极性,另一方面因林业经营周期长而急功近利,不愿从长远考虑,过早过多采伐,甚至是乱砍滥伐。
　　4.森林生态效益补偿性制度尚未确立。《森林法》规定,“国家建立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”这是建立森林生态效益补偿性制度的法律依据,但中国并未建立具体的生态效益补偿性制度。由于生态林业存在外部性问题,私人成本高于社会成本,但生态效益巨大,对维持森林的可持续发展具有重要意义。因此,需要政府通过法律手段建立生态效益补偿机制,补偿林业经营者所造成的经济损失。

使用权的分离看似适合林业的发展和保护的需要,其实不然。国家、集体享有森林资源的所有权,但经营权一般是由集体、集体组织成员或其他私人通过承包、租赁等方式享有。由于经营者都是市场主体经济人,他们经营森林资源需要支付成本,有权收回投资乃至获利,这是市场机制运行正常化的必然要求。但是,经营者一方面可能担心国家政策的变动影响利益而伤失经营的积极性,另一方面因林业经营周期长而急功近利,不愿从长远考虑,过早过多采伐,甚至是乱砍滥伐。
　　4.森林生态效益补偿性制度尚未确立。《森林法》规定,“国家建立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。”这是建立森林生态效益补偿性制度的法律依据,但中国并未建立具体的生态效益补偿性制度。由于生态林业存在外部性问题,私人成本高于社会成本,但生态效益巨大,对维持森林的可持续发展具有重要意义。因此,需要政府通过法律手段建立生态效益补偿机制,补偿林业经营者所造成的经济损失。