[论文关键词] 政府 公共支出 预算 缺陷 变革

    [论文摘要] 政府公共支出预算的合理性、有效性关系到国度宏观调控的有效性。文章剖析了我国现行的政府公共支出预算体系在支

出供应范围、构造、管理及监视诸方面的缺陷及不合理性,提出了对其停止变革的措施。
    随着社会主义市场经济的树立,国度对经济的管理由直接收理为主,宏观、微观一同管理的状态转变为间接收理和宏观管理为主。对

各项社会事业的管理方式,也就请求依据社会的公共请求和市场经济的特性加以调整。政府公共支出预算是政府公共预算的主要组成局部,是政府为满足社会公共需求,为社会成员提供大致均等的公共效劳所需开支的分配方案。政府公共支出预算涵盖了政府活动的全范围,反映着政府活动的方向,是调控宏观经济、促进社会事业开展,完成政府职能的重要保证,也是政府支出管理的中心任务。但是,必需看到我国现行的财政支出预算体系是在方案经济体制下逐渐开展构成的,固然几经变革,但仍没有完整摆脱方案经济体制的影响。随着变革的深入和市场经济的开展,现有的政府公共支出预算体系逐步暴显露种种弊端,不顺应社会主义市场经济和政府职能转变的需求。对此,笔者试从政府公共支出预算的范围、构造及管理、监视机制等方面停止剖析、讨论。旨在进步政府公共支出预算的合理性、有效性。
    一、政府公共支出预算范围、构造亟待重新界定和优化

    社会主义市场经济体制下,政府财政应以社会共同需求为规范参与社会资源配置,政府公共支出预算的范围必需以社会共同需求为标准来界定和标准。所谓社会共同需求,是指一个国度从事社会管理,维护社会稳定,促进社会开展,表现社会共同利益的根本公共需求。其应具有以下特征:一是只要政府出面组织和施行才干完成的事务。二是只要政府举行才干有效谐和各方面利益的事务。三是企业和个人不愿意举行而又是社会存在和开展所必需的事务。依照社会共同需求的规范,政府公共支出预算的范围应主要限定在国度机关及那些代表社会共同利益和久远利益的非营利的范畴或事务,详细说应包括以下三方面:1、维持性支出。即耗费性支出,普通指资源直接置于政府支配之下,配置于各部门作直接耗费。2、转移性支出。转移性支出普通是指政府不直接耗费的那局部社会资金,这局部社会资金是经过再分配方式转移进来的。3、公共工程支出。公共工程支出普通是指大型公益性根底设备的支出。
    依照上述理论,再审视现有的政府公共支出预算供应范围,不难发现,在支出预算供应范围中存在着“缺位”与“越位”并存的现象。这使得一些随着市场经济开展而必需由财政资金供给的范畴和事务却得不到应有的资金的保证;而一些随着变革和政策变化已不应再由财政资金供给的范畴和事务却占用了不少资金。最为典型的事例是社会保证方面的支出和高等教育方面的支出。社会保证是社会的“平安网”,“减震器”,是实行市场经济体制的国度不可或缺的社会控制机制,从宏观角度看,社会保证是财政停止宏观调控的重要手腕在实行市场经济体制的国度社会保证的收支与财政收支以及整个国民经济的运转已构成了某种函数关系。
    因此社会保证已成为具有“内在稳定器”作用的财政宏观调控手腕的重要组成局部。社会保证基金是经过国民收入分配和再分配形成的,是以确保社会成员根本生死水平为特定目的的资金,对其应实行特地、独立的预算管理。在西方市场经济兴旺的国度社会保证预算已成为国度预算中数额最大的一项内容。以美国为例,社会保证资金在80年代的收入与支出就分别占税收总额与公共支出的36%~40%左右

[1]。但在我国社会保证收支虽然也归入了政府经常性预算,但普通性税收收入布置的社会保证支出却在政府公共支出预算中并没有单独编列和反映。如社会福利、社会救济、优抚安顿等方面的预算资金以及行政事业单位离退休人员经费等仍与政府经常性公共支出混在一起,这显然不利于统计社会保证支出的准确数字。更何况随着我国经济变革进入攻坚阶段,在产业构造调整、劳动力构造调整和物价调整等方面变革力度的加大都必然触及到城市居民的切身利益。
    社会保证制度要起到稳定社会的控制机制造用,也必需加快变革的步伐树立一些相应的制度。而现有的政府公共支出预算体系却无法顺应这种开展变化,致使形成了一些必需由财政资金供给的社会保证项目资金的缺位。如:近几年树立的最低生活保证制度应该说是政府对市民作出的经济上“低保”的承诺,也能够说是张在最低生死水平之上的最后一张平安网,能够即刻起到安定人心的作用。这项被视为“花钱”不多,效果极佳[2]的社会工程应当惹起高度注重。但是,在现有的预算体系中却没有反映。再有,乡村税费变革后,乡村中“五保户”的养老资金的缺位也是不容无视的。乡村“五保户”本来是由乡村政府经费养起来的,而税费变革后,这口供他们养老用的“费”已不复存在。这笔资金无疑应由财政担负,应该说是政府责无旁贷的义务。但是,在公共支出预算中这笔费用却是空挡,这不能不使财政及社会保证等工作呈现被动场面。
    教育产业化,实践上已使高等教育事业变成了由市场配置资源的竞争性范畴,而非“只要政府出面组织和施行才干完成的事务。”高校及一些科研单位的某些科研项目事实上也曾经在市场经济中取得了相应利益(主要指一些可以直接发明物质财富的项目),已不是“企业和个人不愿意举行,而又是社会和开展所必需的事物。”此类因市场经济及政策变化等要素实践上曾经改动了性质的事业,由于方案经济时期均属于政府公共支出预算供应的范围,至今仍某种水平上还占用了不少财政资金。形成了高校是拿政府的钱办学,同时又挣学生的钱,有些科研项目是双重获利,拿政府的科研经费,同时又在市场经济中取得利益。这种财政支出预算供应范围“越位”的现象,既影响了政府对财政的宏观调控的有效性,也必然连带出一些社会问题。难怪有人剖析当前贫富差距拉大的缘由时,将教育产业化作为其中的要素之一。
    为保证国度宏观调控的有效性,在树立和完善政府公共支出预算体系时,必需在调整支出预算供应范围,优化支出构造方面做深化细致的工作。首先,政府财政要退出应由市场配置资源的运营性和竞争范畴,转移到满足社会共同需求方面来。如前所述,当前的高等教育事情实践上曾经是带有营利性质的竞争性范畴(由民办高校近几年来的开展速度可见其竞争性和营利性)。第二,调整和缩减维持性支出范围,增强对社会保证,环境保证等关系到社会稳定及久远利益的支出。第三,要不时增强、优化行业内部的支出构造,防止反复建立和损失糜费,进步资金的运用效率。 二、政府公共支出预算的管理、监视机制有待进一步强化 
    政府公共支出预算供应范围的“缺位”与“越位”并存及构造不合理等现象的存在必然影响到公共支出预算的执行,同时也暴显露公共支出预算管理方面的缺漏;公共预算编制的办法及监视机制的不完善。如前所述社会保证某些资金的缺位,必然招致各级财政难以严厉执行公共支出预算。由于,这些在公共支出预算中“缺位”的社会保证资金的确是各级财政责无旁贷必需支付的。像城市低保的资金,农村低保的资金,以及五保户的供养资金等都是丝毫不得拖延的。为此,各级财政支出便不得不暂时拼凑,常常是拆东墙补西墙,其结果必然招致公共支出的预算徒具虚名,而无实践的执行意义,因此,要进步国度财政宏观的有效性,硬化预算的约束,必需增强政府公共预算管理,完善其监视机制。
    依照科学的管理、监视理念审视当前的政府公共支出预算体系,不难发现其在编制办法管理体系等方面不合理不科学性以及财政监视体系某种水平上存在着的构造性不合理缺陷。在管理方面,原有的预算体系是将支出切块分割到各部门,由各部门自在分配。这种粗放性管理显然不可能细致地肯定和标准部门及其下属单位预算支进项目和支出内容,当然也就不可能全面地发挥财政分配资金的职能作用。在编制办法上固然曾经变革但仍未完整抛弃一些不够科学标准的编制办法,如基数法,这就不可防止地形成预算单位之间的苦乐不均,难以体现公平与效率的准绳。在财政监视体系上,原有的监视体系存在着明显的构造性缺陷。目前我国由各级人大行使立法权,并对政府财政行为停止监视。但是,财政行为能否合理、合法,能否能表现全体人民的基本利益,人大除听取同级政府本人的评价外,再无别的机构或特地力气可以对其担任。假如说在方案经济时期尚可勉强运作的话,那么在市场经济条件下,这种监视实践上也只能说是徒有程序而无真正实际的意义。人大实践上是有权威却无特地力气和手腕。而有特地力气和手腕的审计部门但权威性低,行政监视工作不到位,职能效果也就不明显。审计部门审计同级财政无疑就是审计同级政府,也就是审计本人的顶头上司,其难度不可思议。而“下审一级”的做法,确属权宜之计,也收效甚微。再则,审计涉足财政监视的初次监视,势必触及部门业务的重要穿插和工作谐和等问题,还有监视规范和执法力度的不统一等许多问题,势必形成财政监视的整体效果差。
    政府公共支出预算在管理、编制办法和监视等方面存在的问题,招致了支出预算的供应范围的“缺位”“越位”及预算约束力的弱化是显而易见的,因此要优化公共支出构造,硬化支出预算的约束力,必需在管理体系、计算办法及监视机制诸方面停止变革。
    其一,变革预算管理体系,细化预算编制项目。能够采用分级预算等较科学标准的方式愈加细致地肯定和标准各部门及其下属单位预算支进项目和支出的内容。愈加全面地发挥财政分配资金的作用。分级预算方式是指一级预算支出按部门分类,二级预算支出科目按性质分类,再依据实践工作的需求设置三级分类支出科目。这样能够较明晰地反映出预算支出在各部门的散布,也便于财政部门对预算执行宏观调控监视检查。
    其二,采用科学标准的编制办法,进步预算编制的精确度和到位率。在编制公共支出预算时,要摒弃基数法,采用科学标准的办法细化预算编制,将侧重于定性剖析转变为定性剖析与定量剖析并重,不时进步预算编制的精确度,改动预算到位率低的状况。
    其三,完善与公共支出预算体系相配套的监视机制,强化政府公共支出预算的约束力。完善的控制监视机制是公共支出预算顺利执行的重要保证。应逐渐理顺和健全以立法部门、财政部门、审计部门及各单位内部不同层次的控制监视体系和监视制度。此外还要加强预算的透明度,增强预算执行状况的信息反应,逐渐加大社会对支出预算执行的监视力度。

    政府公共支出预算是社会主义市场经济条件下,国度对经济社会宏观调控的重要手腕。政府公共支出预算的科学性,合理性和执行情况,直接关系到国度宏观调控的有效性,乃至于影响到各集团间的利益关系及国度的稳定。因此不能不惹起注重。但是,我国现行的政府公共支出预算体系在某种水平上带有方案经济的痕迹,无法顺应变革与社会主义市场经济开展的需求,必需加以变革和逐渐完善。
    [参考文献]

    [1]瞿连升.社会保证与社会保证财政[J].财政研讨材料,1996,(6).
    [2]张 佳.为变革催生—城市最低生活保证制度开展综述[N].中国社会报,2003-08-21